An Europas Außengrenzen entscheidet sich, ob die Europäische Union ihr eigenes Gebiet tatsächlich kontrollieren kann. Die jüngsten Bilder aus Ceuta zeigen, wie schnell Grenzanlagen unter dem Druck großer Gruppen ihre abschreckende Wirkung verlieren können. F-NEWS berichtete über den Massenandrang aus Marokko auf die spanische Exklave und über die anschließende Forderung, Spanien wegen des Kontrollverlusts aus dem Schengenraum auszuschließen. Damit steht eine Frage im Raum, die Brüssel gewöhnlich vermeidet: Wann ist eine Grenzkrise nicht mehr nur eine Aufgabe für Polizei und Verwaltung, sondern eine Sicherheitslage, in der militärische Kräfte eingesetzt werden dürfen?
Die kurze Antwort lautet: Die NATO muss bei irregulärer Migration nicht automatisch einschreiten. Artikel 5 des Nordatlantikvertrags gilt für einen „bewaffneten Angriff“ auf einen Mitgliedstaat. Auch dann beginnt kein automatischer Kriegseintritt nach einem festen Drehbuch. Jeder Verbündete leistet die Hilfe, die er für erforderlich hält; das kann militärische Gewalt einschließen, muss es aber nicht. Menschen, die ohne Einreiseerlaubnis eine Grenze überschreiten, sind deshalb weder Soldaten noch feindliche Kombattanten. Ihre bloße Zahl macht aus einer Migrationslage noch keinen NATO-Bündnisfall.
Der erste realistische NATO-Schritt wäre Artikel 4. Danach können die Bündnispartner beraten, sobald ein Mitglied seine territoriale Unversehrtheit, politische Unabhängigkeit oder Sicherheit bedroht sieht. Dafür muss noch kein bewaffneter Angriff festgestellt sein. Ein Staat, dessen Grenze durch eine von außen organisierte Massenaktion unter Druck gerät, könnte solche Konsultationen verlangen, Aufklärung austauschen und Unterstützung vorbereiten lassen. Die NATO kann damit früher tätig werden als nach Artikel 5, allerdings zunächst politisch und koordinierend.
Entscheidend wird die Lage, wenn ein fremder Staat Migration gezielt als Waffe einsetzt: Menschen anwirbt oder herantransportiert, Grenzposten mit Gewalt überrennen lässt, bewaffnete Kräfte einschleust oder die Aktion mit Sabotage, Cyberangriffen und militärischer Drohung verbindet. Die NATO hält ausdrücklich fest, dass hybride Operationen die Schwelle eines bewaffneten Angriffs erreichen können. Ob diese Schwelle überschritten ist, entscheidet der Nordatlantikrat im konkreten Fall. Erforderlich wären vor allem belastbare Zurechnung, erhebliche Intensität und eine Wirkung, die mit einem klassischen Angriff vergleichbar ist. Eine aufgeheizte politische Beschreibung genügt dafür nicht.
Auch die EU besitzt eine Beistandsklausel. Artikel 42 Absatz 7 des EU-Vertrags verpflichtet die Mitgliedstaaten zu Hilfe mit allen ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln, wenn ein Mitgliedstaat auf seinem Hoheitsgebiet Opfer einer bewaffneten Aggression wird. Das ist ebenfalls eine hohe Schwelle. Eine von einem Drittstaat gesteuerte Grenzoperation könnte darunter fallen, wenn sie tatsächlich den Charakter bewaffneter Aggression annimmt. Die Bestimmung schafft aber keine eigenständige EU-Armee. Soldaten, Schiffe, Flugzeuge und Ausrüstung müssten von den Mitgliedstaaten gestellt und politisch freigegeben werden.
Daneben erlaubt Artikel 222 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU gemeinsames Handeln bei Terroranschlägen sowie Naturkatastrophen oder von Menschen verursachten Katastrophen. Dabei dürfen auch militärische Mittel mobilisiert werden, die Mitgliedstaaten der Union zur Verfügung stellen. Voraussetzung ist grundsätzlich ein Ersuchen der politischen Führung des betroffenen Staates. Eine extreme, künstlich erzeugte Grenzlage könnte politisch als von Menschen verursachte Katastrophe behandelt werden, doch die Klausel ist kein allgemeiner Freibrief für Militäreinsätze gegen Migranten.
Für den Normalfall existiert bereits ein anderes Instrument: die Europäische Grenz- und Küstenwache. Die Frontex-Verordnung sieht gemeinsame Einsätze und schnelle Grenzinterventionen vor, wenn ein Mitgliedstaat an seiner Außengrenze mit besonderen und unverhältnismäßigen Herausforderungen konfrontiert ist. Der ständige Einsatzpool soll bis zu 10.000 Kräfte umfassen. Diese Kräfte dürfen je nach Mandat Grenzkontrollen, Überwachung und Rückführungsaufgaben unterstützen. Sie handeln jedoch nur mit Zustimmung des Einsatzstaates und unter den Regeln des Unionsrechts sowie des nationalen Rechts. Frontex ist damit eine uniformierte Grenztruppe, aber keine Armee.
Nationale Streitkräfte können zusätzlich Logistik, Luft- und Seeaufklärung, Transport, technische Sperren, Küstenüberwachung und den Schutz kritischer Grenzinfrastruktur übernehmen, sofern das jeweilige Verfassungsrecht dies zulässt und die Regierung des betroffenen Staates den Einsatz anordnet. Auf See können Marineschiffe Lagebilder liefern, Schleuserfahrzeuge im rechtlich zulässigen Rahmen anhalten und Menschen aus Seenot retten. Das Militär kann eine Grenze absichern; es darf aber nicht ohne Rechtsgrundlage auf unbewaffnete Grenzgänger wie auf einen militärischen Gegner reagieren. Jeder Gewalteinsatz bleibt an Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gebunden.
Der überarbeitete Schengener Grenzkodex kennt inzwischen ausdrücklich die „Instrumentalisierung von Migranten“ durch Drittstaaten oder feindliche nichtstaatliche Akteure. In solchen Lagen können betroffene Staaten den Grenzverkehr auf ein Mindestmaß begrenzen und einzelne Übergänge vorübergehend schließen. Versuchen große Gruppen, eine Außengrenze unerlaubt, massenhaft und unter Gewaltanwendung zu überschreiten, dürfen die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Wahrung von Sicherheit, Recht und Ordnung ergreifen. Damit ist die EU rechtlich keineswegs zur tatenlosen Hinnahme verpflichtet.
Die eigentliche Schwäche liegt nicht im völligen Fehlen von Befugnissen, sondern in der politischen Konstruktion. Der Außengrenzstaat bleibt zunächst verantwortlich. Frontex kann ihn unterstützen, aber nicht einfach gegen seinen Willen die Grenze übernehmen. Militärische Hilfe erfordert nationale Entscheidungen, europäische Abstimmung und häufig Einstimmigkeit. Die NATO wiederum ist ein Verteidigungsbündnis gegen Angriffe und kein Ersatz für eine dauerhaft funktionsfähige Grenzpolizei. Wer erst nach Artikel 5 ruft, wenn Grenzanlagen bereits gefallen sind, verwechselt die letzte Eskalationsstufe mit täglicher staatlicher Vorsorge.
Europa kann seine Außengrenzen also auch mit militärischer Unterstützung sichern. Es muss dafür nicht jeden unerlaubten Grenzübertritt zum Krieg erklären. Notwendig wären robuste nationale Grenzkräfte, schnelle Frontex-Verstärkung, technische und maritime Unterstützung durch Streitkräfte sowie eine klare politische Reaktion auf Staaten, die Migration gezielt zur Destabilisierung einsetzen. NATO-Artikel 4 wäre bei einer ernsten hybriden Bedrohung frühzeitig nutzbar. Artikel 5 und die EU-Beistandsklausel kämen erst ins Spiel, wenn aus Grenzdruck tatsächlich ein zurechenbarer bewaffneter Angriff wird.
Fehlt der politische Wille oder werden die Grenzen mit Absicht nicht geschützt?
Die Rechtsgrundlagen sind damit vorhanden. Was fehlt, ist ein Europa bzw. eine EU, die sie rechtzeitig nutzt. Eine Außengrenze, die nur auf dem Papier verteidigt wird, ist keine Grenze. Und ein Bündnis, das erst über Zuständigkeiten diskutiert, nachdem eine staatlich gelenkte Operation vollendete Tatsachen geschaffen hat, besitzt Verträge, aber keine Abschreckung. Oder enthalten die angeblichen Verschwörungstheorien, nach denen die Massenmigration auch von EU-Regierungen und Brüssel gesteuert wird, mehr Wahrheit, als der Staatsfunk erlaubt?
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